近年来，广州督察局在华南三省（区）持续开展节约集约用地专项督察发现，三省（区）近五年批准的建设用地中仍有近五成未供应，2015年之前供应的土地中有5.42万亩土地闲置。数据表明，集中处置等“运动式”的治理方式对于土地利用提效发挥的作用有限，需要更深入地分析批而未供和闲置土地处置中存在的困难，更加精细地进行土地政策供给侧改革，以建立土地利用和管理长效机制。
一、存量建设用地处置工作存在“四难”
（一）政府原因导致的存量建设用地盘活利用难。
广东省2007年至2015年供应的建设用地中有2400公顷闲置，其中政府原因造成的闲置占比77.6%。广西2011年至2014年供应的建设用地中有726.67公顷闲置，政府原因造成的占比87.46%。海南省开展存量国有建设用地的专项清理处置工作中发现，因政府原因造成闲置宗数、面积分别占总数的72%、78%，单去年新认定闲置土地中政府原因导致宗数、面积分别占总数的80%、89%。在批而未供土地中，三省（区）共计超过30%的土地因城市规划未确定或调整以及征地拆迁未落实所导致。这些规划调整、征地拆迁等政府原因由于难以整改纠正，导致由此产生的存量建设用地难以盘活利用。
（二）历史遗留问题形成的闲置土地处置难。
大量历史遗留土地经济关系复杂，多问题纠结。从上世纪九十年代开始，国家已多次组织开展闲置土地清理处置。在第二次土地调查期间，各地又对“批而未用土地”进行了清理，历次均有许多存量土地未处置到位。2011年专项督察时发现，广东省“批而未供”和各类不规范历史遗留用地达64980公顷，但“二调”仅确认了1998公顷。
（三）司法权的介入使得闲置土地处置难。
因涉及司法的用地处理程序多且时间长，且在查封期限内无法处置，目前三省（区）在2014年专项督察中未完成处置的剩余闲置土地，均为司法查封用地。广西壮族自治区有12宗36.86公顷涉及司法查封的闲置土地因需要规范履行各项司法程序，短期内难以完全处置到位。海南省正在开展的存量国有建设用地处置工作中，全省有将近666.67公顷闲置土地被法院查封，其中有361.59公顷土地因被查封无法处置回收，占比54.24%。
（四）审批与用地需求时空错位导致存量土地盘活利用难。
新增建设用地的项目用地从审批到供地，需一年甚至更长时间，存留一定规模的建设用地，可以满足“突发性”项目落地的需要，批地难导致许多地方超出实际需求多报批多批地，而这些土地因空间和规模不能满足实际建设需要而形成批而未供和闲置土地。广东省因项目未落实导致批而未供的土地面积占批准用地面积的9.45%，占批而未供土地面积的27.54%。存量建设用地零星化、碎片化，其地块形状、规模无法满足项目对土地条件的需求，在城市土地更新、建设用地整理工作欠缺的地区，是导致供需空间错位的重要因素。
二、以更加精准的政策供给，促进节约集约用地的监管和指引
一是探索闲置土地处置新思路。完善闲置土地处置政策，针对不同原因造成的土地闲置进行分类处置；改革闲置土地处置方式，探索通过征收税费等手段提高土地利用效率。
二是建立土地供应纠错机制。对于因城市规划调整、项目和征地拆迁未落实等造成批、供、需错位的，完善“非转农”机制；对于无法落实批后实施供地的审批用地，可以依法调整用地区位；将处于2年内正常实施、批后实施的土地暂不纳入批而未供考核范围。
三是总结经验促进土地有效供给。研究土地储备和批而未供监管工作的平衡节点，为地方推进节约集约用地“开药方”；从基于稳定和调控市场需要以及地方政府招商选资的角度考虑，研究提出地方存量土地、储备土地合理的规模，为运用土地政策参与宏观调控提供可量化的依据。（作者：谢育智、施华赟）
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